Historia del Concierto Económico Vasco
Los inicios del Concierto Económico
La región del País Vasco se extiende a ambos lados de los Pirineos, dividida por la frontera pirenaica entre España y Francia. El País Vasco norte (en euskera, Iparralde), se integra en Francia y comprende las tres provincias de Lapurdi, Baja Navarra y Zuberoa. El País Vasco sur (en euskera, Hegoalde), es parte de España y se divide en las cuatro provincias de Álava, Bizkaia, Gipuzkoa y Navarra. Aunque divididas políticamente por la frontera establecida en los Pirineos, las siete provincias que componen esta región plurinacional comparten estrechos lazos históricos, políticos y culturales, entre los que destaca el uso de una lengua común: el euskera.
Mientras que las tres provincias del País Vasco norte están plenamente integradas y asimiladas dentro de la uniforme estructura administrativa francesa como parte del Departamento de Pirineos Atlánticos, las cuatro provincias del País Vasco sur gozan de un encaje singular dentro del modelo de organización territorial asimétrico del Estado español.
El rasgo más distintivo de este encaje asimétrico emana de su amplio poder de autogobierno fiscal y financiero en contraposición con el resto de territorios del Estado. El actual sistema de financiación de las Comunidades Autónomas en España se rige por dos regímenes diferenciados: el régimen común y el régimen foral.
El régimen común se aplica uniformemente en todas las Comunidades Autónomas del territorio peninsular, a excepción de la Comunidad Autónoma Vasca y la Comunidad Foral de Navarra. En base a las circunstancias históricas y políticas que se referirán durante el artículo, ambos territorios preservan un régimen de financiación singular y privativo, que las dota de un amplio poder fiscal y financiero. Aunque el fundamento jurídico y el alcance del autogobierno fiscal de ambos territorios no es exactamente el mismo, la estructura y funcionamiento de sus sistemas de financiación es a grandes rasgos similar.
Los orígenes del autogobierno foral
Las raíces del autogobierno vasco se extienden desde el Antiguo Régimen hasta nuestros días. Al contrario que en otros territorios peninsulares de la Monarquía española donde los sistemas de autogobierno fundamentados en los Fueros fueron eliminados o laminados en favor de un modelo de organización uniforme, el sistema de autogobierno de naturaleza foral se mantuvo intacto en las provincias de Álava, Bizkaia, Gipuzkoa y Navarra hasta el siglo XIX. De ahí, la denominación de “autogobierno foral” y de «provincias o territorios forales».
Al abrigo del régimen foral, las provincias vascas disfrutaban de un amplísimo poder de autogobierno. Los Fueros vertebraban el sistema de gobierno propio de cada una de las provincias vascas, ordenando «en su conjunto, todo tipo de situaciones y relaciones públicas y privadas, individuales y sociales». Bajo la concepción liberal del siglo XIX, el sistema foral se equiparaba a un sistema constitucional, donde cada provincia tenía establecida una «Constitución foral» que regulaba el sistema político e institucional organizado en torno a las Diputaciones – poder ejecutivo– y las Juntas o Asambleas Generales – poder legislativo–. Restringiéndonos al ámbito fiscal, destacaban aspectos como la amplísima libertad que ostentaba cada provincia para estructurar su propia hacienda y sistema fiscal, la exención de pagar impuestos a la Corona, la libertad de comercio o la aplicación de un régimen aduanero distintivo hasta 1841. Se podría resumir concluyendo que el encaje de los territorios vascos en la Monarquía española guardaba un carácter confederal.
Las renovaciones del Concierto Económico
La renovación de 1894
La Comisión Vascongada encargada de negociar la renovación del Concierto Económico de 1894. Es la fotografía más antigua localizada hasta la actualidad sobre los negociadores del Concierto Económico. De pie de izquierda a derecha: Eliodoro Ramírez Olano (Secretario Diputación Álava), José F. Epalza (Diputado provincial Vizcaya), Justino Iradier (Diputado provincial Álava), José Machimbarrena (Diputado provincial Guipúzcoa), Leonardo Moyua (Diputado provincial Guipúzcoa), Fernando Olascoaga (Diputado provincial Vizcaya) y Bernardo Unda (Contador Diputación Vizcaya). Sentados de izquierda a derecha: Juan José Elorza (Vicepresidente Diputación Guipúzcoa), Cosme Palacio (Vicepresidente Diputación Vizcaya), Juan Cano (Presidente Diputación Álava), José María Arteche (Presidente Diputación Vizcaya), Ramón María Lilí (Presidente Diputación Guipúzcoa) y Benito de Guinea (Vicepresidente Comisión Diputación Álava). Imagen facilitada por María Jesús Ramírez de Olano.
La renovación de 1906
La Comisión Vascongada encargada de negociar la renovación del Concierto Económico de 1906. De pie de izquierda a derecha: Eliodoro Ramírez Olano (Secretario de la Diputación provincial de Álava), Joaquin Carrión (Diputado provincial de Guipúzcoa), Isidoro León (Diputado provincial de Vizcaya), Pedro Chalbaud (Diputado provincial de Vizcaya) y Benito de Guinea (Vicepresidente de la Comisión Provincial de Álava). Sentados de izquierda a derecha: Francisco Gascue (Vicepresidente de la Diputación provincial de Guipúzcoa), Braulio Montejo (Diputado provincial de Álava), Ramón María Lili (Presidente de la Diputación de Guipúzcoa) y Adolfo G. de Urquijo (Presidente de la Diputación de Vizcaya).
En la última imagen, los comisionados vizcaínos que participaron en la renovación del Concierto Económico de 1906. Con el número 1: Adolfo G. de Urquijo (Presidente de Diputación de Vizcaya). Con el 2: Pedro Chalbaud (Diputado provincial de Vizcaya). Con el 3: José Joaquín Ampuero. Con el 4: Isidoro León (Diputado provincial de Vizcaya).
La renovación de 1925
La gestación de esta renovación comienza con el Real Decreto del Presidente interino del Directorio Militar, de 9 de junio de 1925, en el que se nombraba la Comisión mixta (Estado-Diputaciones Forales) para proceder a la redacción del Concierto Económico. Se entablaron complicadas negociaciones con el almirante Antonio Magaz y Pers y con el propio ministro de Hacienda José Calvo Sotelo, pero finalmente el acuerdo cristalizó en el Real Decreto de 24 de diciembre de 1926.
La institución conoció entonces un despliegue reglamentario que afectó a las distintas figuras concertadas, acompañado del perfeccionamiento de los aspectos técnicos y de la adaptación al sistema tributario vigente. Se afirmaba explícitamente la facultad de las Diputaciones Forales de establecer el sistema tributario que estimasen procedente. Las únicas limitaciones consistían en la prohibición de adoptar disposiciones que pudieran estar en contradicción con los acuerdos internacionales suscritos por España, o que se refirieran a contribuciones, rentas o impuestos reservados al Estado. El Reglamento fijaba el mecanismo de ejecución del Concierto y creó un Jurado Mixto de Utilidades. Esta última figura, de carácter provincial y central, establecería las bases impositivas concernientes a los beneficios de la riqueza mobiliaria sobre los que las empresas que operaban tanto dentro como fuera de las provincias concertadas debían tributar directamente al Estado. Se previó una vigencia de veinticinco años, divididos en lapsos de cinco, en los que los cupos aumentarían progresivamente de modo que, partiendo de 40 millones de pesetas anuales se llegara, en 1951, a los 50.
Las bases del autogobierno foral a partir de 1979
Tras la muerte de Francisco Franco en 1975, en el contexto de la denominada «transición democrática española», se abrió un proceso constituyente para rediseñar el modelo de organización del Estado. Dicho proceso, que culminó con la aprobación de la Constitución de 1978, estableció las bases para la construcción del Estado autonómico, propiciando un profundo proceso de descentralización asimétrica. El modelo de descentralización español se sustenta en los Estatutos de Autonomía elaborados y aprobados por cada entidad autónoma. Los Estatutos regulan el quantum competencial y la autonomía política, administrativa e institucional de cada una de las Comunidades Autónomas constituidas tras 1978. Actualmente, España se divide en 17 Comunidades Autónomas y las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla.
En primer lugar, la Disposición Derogatoria deroga las Leyes que abolieron el sistema de autogobierno foral que sobrevivió en Álava, Bizkaia, Gipuzkoa y Navarra hasta el siglo XIX. En segundo lugar, a través del reconocimiento de los «derechos históricos» en la Disposición Adicional primera, se entronca el «antiguo autogobierno foral» con el «actualizado autogobierno foral». Esta disposición, ciertamente excepcional en el derecho comparado por lo que supone de reconocimiento de unos derechos preconstitucionales, ofreció un soporte legal al encaje asimétrico de los «territorios forales» de Álava, Bizkaia, Gipuzkoa y Navarra dentro del nuevo modelo de organización territorial.
El Concierto Económico de 1981
En 1981 quedó completado el proceso de actualización del sistema de autogobierno foral, fundamentado en la Constitución española de 1978, el Estatuto de Autonomía del País Vasco de 1979 y la Ley del Concierto Económico de 1981. Al amparo de los «derechos históricos», la CAV no solo goza de una amplia autonomía política, institucional y administrativa emanada del Estatuto de Autonomía, sino también ejerce un extenso poder de autogobierno fiscal y financiero fruto del Concierto Económico.
La renovación de 2002
Tras un complicado proceso negociador, abierto en el verano de 2001, y tras una prórroga unilateral del Estado dada la falta de acuerdo de la Comisión Mixta de Cupo en su momento, fue el 6 de marzo de 2002 cuando en esta Comisión se alcanzó el acuerdo que se plasmaría en la Ley 12/2002 de 23 de mayo.
Esta Ley, también de artículo único, trajo novedades relevantes en relación con textos anteriores, siendo la más destacable el establecimiento del Concierto como indefinido. Así, el acuerdo es indefinido aunque tiene mecanismos de modificación de común acuerdo en la Comisión Mixta de Concierto Económico. Asimismo, en virtud del nuevo acuerdo se redujeron las competencias tributarias del Estado (derechos de importación o gravámenes de importación en relación con los Impuestos Especiales y el IVA) reservándose la Alta Inspección (concepto nunca bien aclarado) en la aplicación del Concierto. Otra novedad más estructural del propio Concierto es que si en 1981 contenía dos partes, los tributos y el cupo, ahora distingue tres: los tributos, las relaciones financieras (no solo el cupo) y otra inédita de las Comisiones y Junta Arbitral.
La modificación de 2007
Tras los primeros cinco años de vigencia fue reformado previo acuerdo de julio de 2007 y aprobado por Ley 28/2007, de 25 de octubre, por la que se modifica la Ley 12/2002, de 23 de mayo, por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco. Además de renovar la Ley Quinquenal del Cupo, las administraciones vasca y estatal acordaron una fórmula para dar respuesta a las exigencias fiscales de la Comisión Europea, se adaptó el Concierto Económico en materia de estabilidad presupuestaria y se acordó la composición de la Junta Arbitral prevista en el Concierto y que hasta ese momento no se había puesto en marcha.
La modificación de 2014
El Gobierno Vasco y el Gobierno central firmaron el 16 de enero de 2014 la reforma del Concierto Económico, por la que las Haciendas Forales pasaban a recaudar siete nuevas figuras impositivas aprobadas en los últimos años por el Estado español. La Comisión Mixta del Concierto Económico ratificó oficialmente el acuerdo entre ambas partes.
Los impuestos que se concertaron fueron los relativos a loterías, depósitos en entidades de crédito, producción de energía eléctrica, producción y almacenamiento de energía nuclear, hidrocarburos, gases fluorados y actividades de juego. En el caso del impuesto sobre la lotería, las administraciones vascas acordaron con el Estado que la transferencia tuviera lugar a efectos retroactivos de 1 de enero de 2013.
La modificación de 2017
En la primavera de 2017, se acordó el apoyo parlamentario a los Presupuestos Generales del Estado con el Partido Nacionalista Vasco, lo que llevó a diversas reformas en el Concierto Económico y la aprobación de una nueva Ley de Cupo. Se realizaron modificaciones en el Concierto Económico para adaptarlo a cambios legislativos, entre otros, la actualización de los preceptos relativos a grupos fiscales, al Impuesto sobre la Electricidad, a la opción de los no residentes para tributar por el IRPF así como la adaptación de la regulación del delito fiscal de acuerdo con el nuevo régimen establecido en el Código Penal. Asimismo, se acordó la concertación del Impuesto sobre el valor de la extracción del gas, petróleo y condensados.
Asimismo, se introdujeron mejoras en la gestión tributaria y coordinación entre Administraciones estableciendo, entre otras medidas, un nuevo procedimiento para la regularización de cuotas devueltas de IVA correspondientes a períodos de liquidación anteriores al momento en que se inicie la realización habitual de las operaciones del contribuyente. Igualmente, se modificaron los preceptos relativos a la regulación de los puntos de conexión en diversas figuras fiscales como el IRPF, Sociedades, IVA e Impuesto sobre la Renta de No Residentes.
Centro Ituna de Documentación e Investigación del Concierto Económico y las Haciendas Forales
Historia del Concierto Económico
Introducción al Concierto Económico para estudiantes
Documento de trabajo Ituna que ofrece una introducción general a la historia, encaje jurídico y funcionamiento económico-financiero del Concierto Económico, enfocado al alumnado de la UPV/EHU.