Foru gobernuak Europar Batasuneko maila anitzeko gobernantza fiskalean

Laburpena

Estatu kideen arteko aniztasuna eta gobernu-maila desberdinen arteko harremanak eta erantzukizunen banaketa Europar Batasunaren ezinbesteko ezaugarriak dira. Nolanahi ere, lotura bertikal zein horizontalak funtziona dezan, beharrezkoa da erakunde azpi-zentralen partaidetza erreala izatea, eta eskumenen ordezkaritza bermatzea. Foru lurraldeen kasuan, finantza- eta zerga-harreman bereizia dute aitortuta, autonomia altuagoarekin finantza-sistema propioa izatea ahalbidetzen duena.

Lan honen bidez aztertu nahi da foru erakundeen partaidetza Europar Batasuneko foroetan, batez ere, Ekonomia Itunaren ondorioz, eragin zuzena sortzen duten negoziaketa eta erabakietan. Autore desberdinen ikerketetan oinarriturik, Europar Batasuneko erregioek ahotsa izateko dituzten mekanismoak kontutan izango dira, eta, hortik abiatuz, Ekonomia Itunean sakonduko da, Europar Batasunean betetzen duen tokiari buruz. Azkenik, foru erakundeek Europar Batasuneko zerga-foroetan duten partaidetza aztertuko da, eta soluzio bezala zenbait gomendio emango dira.

Europar erakunde azpi-zentralak

Europar Batasuneko (EB) erregioei buruz jarduterakoan, erakunde azpi-zentralek EBko maila anitzeko gobernantzan duten partaidetzaz ari gara. Eskualdeetako erakundeen parte-hartzea ezinbesteko faktorea da, bai estatu kideetan erakundeen oreka mantentzeko, bai EBren demokratizazio-prozesurako. Europako Eskualdeen Komitea (EK) EBko eskualde eta hirien ahotsa da, Europar Batasun osoko tokiko eta eskualdeko agintariak ordezkatzen ditu, eta eskualde eta hiriei eragiten dieten lege berriei buruzko aholkuak ematen ditu. Maila anitzeko gobernantzarekin batera, funtsezkoa da subsidiariotasun-printzipioa EBko prozesu legegile osoan errespetatzea. Subsidiariotasun-printzipioaren bidez EB eta herritarrak hurbildu nahi baitira, herritarrengandik hurbilen dauden ekintzak egiten direla ziurtatuz, nahiz eta horrek ez duen esan nahi ekintza bat beti tokiko mailan egin behar denik.

Dena dela, erakunde azpi-zentralek EBko erabaki-mahaietan parte hartzeko mekanismoak erakartzea ala ez, estatu kide bakoitzaren barruko kontua da. Hori dela eta, Europako finantziazioaren gaia eta haren dimentsio fiskala eztabaidatzen dira, eta esklusibotasun handiarekin erabakitzen dira estatu kideetako gobernu zentralen ordezkarien artean, kalte nabaria ekarriz estatu-azpiko agintari fiskalei. Gainera, estatu-azpiko erakundeen eskumenen esparruan eragina duten xedapenak maila goreneko organoek onartzera eta aplikatzera iristen dira, erakunde azpi-zentralek dagokien prestakuntza- eta zehaztapen-prozesuan parte hartu gabe. Are gehiago, gerta liteke sub-estatuen titulartasunpekoak diren gaietan subiranotasuna lagatu ondoren, Estatu zentralak zeharka indartzea gai horretan erabakitzeko eta eragina izateko gaitasuna, maila sub-estatalaren aldean (Erkoreka et. al., 2019). Mapa honen bidez, Europar Batasunean barneratzen diren erregioak adierazten dira, NUTS 2aren arabera sailkaturik:

1. Mapa. EBko NUTS 2aren araberako sailkapena

Iturria: Eurostat, Nomenclature of territorial units for statistics. Autorearen elaborazioa.

Foru Federalismo Fiskala

Lurralde erkideko sisteman ez bezala, Euskal Autonomia Erkidegoak (EAE) eta Nafarroako Foru Erkidegoak Ekonomia Ituna eta Hitzarmen Ekonomikoa dute aitortua beren eskubide historikoen hondar gisa. Lurralde Historikoetako autonomia fiskal eta finantzarioa erabat handiagoa da; izan ere, zerga-araubidea mantentzea, ezartzea eta arautzea baimentzen duen eskubidea onartzen zaienez, Lurraldeetako zergak biltzearen zuzeneko erantzuleak dira.

Hala ere, foru lurraldeek Estatuari urteko zenbatekoa edo Kupoa ordaintzeko betebeharra dute, Euskal Autonomia Erkidegoak bere gain hartzen ez dituen Estatuaren karga guztien ekarpen gisa. Hortaz, kupoa ez da Estatuak lurralde historikoen diru-bilketaren gainean duen partaidetza, baizik eta administrazio zentralak egiten dituen eskumenen eta zerbitzuen ordainketa.

1. Figura. Espainiar Estatuaren finantzazio-sistema asimetrikoaren ezaugarriak

Iturria: (Uriarte, P.L., 2016, or. 143). Autoreak euskerara itzulia.

Behin beraien gain hartzen ez dituzten Estatuaren kargengatik ekarpena ordainduta, foru ogasunek kudeatutako zerga-bilketa euskal gizartean berezko eskumenetarako birbanatzera bideratzen da. Izan ere, Ekonomi Itunak ezarritako eskumenak erabilita, Euskal Autonomia Erkidegoak euskal biztanleek ordaintzen dituzten zergak biltzen ditu, biztanleek jasotzen dituzten zerbitzu publikoen ordainketei aurre egiteko. Erakunde hauek herritarrengandik hurbil daudenez, Euskadiko herritarrok ordaindutako zergak eta jasotako zerbitzuak euren egiazko beharrei egokitzen direla ziurtatzen da (Ad Concordiam, 2021).

2. Figura. Foru Federalismo Fiskalaren oinarrizko printzipioak

Iturria: Autorearen elaborazioa.

Ekonomia Ituna Batzorde Mistoan islatzen den gobernu zentralaren eta euskal erakundeen arteko aldebiko harremana da, non bi administrazioak parekotasunez ordezkatuta dauden Kupoari eta Ekonomia Itunetik eratorritako gainerako alderdi ekonomiko edo finantzarioei buruzko erabakiak hartzeko eta aztertzeko. Erabaki finantzarioek garrantzi berezia dute, EAEk  zerga-kudeaketarako autonomia eta araugintza-ahalmen garrantzitsua baitu, Europar mailan botere fiskal eta finantzario handiena duten estatu-azpiko erakundeen artean kokatzen direlarik (Erkoreka, 2018).

Hain zuzen ere, Euskal Autonomia Erkidegoan eskaintzen diren zerbitzu publikoen kalitatearen eta kantitatearen maila foru aldundien zerga-bilketaren menpe dago erabat, euskal erakundeen aurrekontuak zerga-bilketaren bidez finantzatzen dituztelako, ohiz kanpoko transferentziarik jaso gabe. Araudi autonomoko tributuetan, Lurralde Historikoek beren araudi-ahalmena dute, eta Estatukoak ez bezalako zerga-tasak aplikatu ditzakete. Autonomia politiko eta finantzario maila altua ahalbidetzeaz gain, euskal finantzaketa publikoaren sistemari babesa ematen dion funtsezko printzipioa da aldebakarreko arriskua, Kupoaren derrigorrezko ekarpena Euskal Autonomia Erkidegoaren menpe ez dagoen aldagaia delako, arrisku partekatuko mendekotasunik gabe (Lambarri eta Larrea, 1991). Gainera, aldebakarreko arriskua foru sistemak Europar Batasunean bermea lortzeko gakoa izan da.

Ekonomia Itunaren babesa Europar Batasunean  

Espainiar Estatua Europar Batasunean integratu zenetik, foru federalismo fiskala esparru juridiko eta politiko berri batera egokitu behar izan da. Espainiako Auzitegi Gorenaren 2004ko abenduaren 9ko sententzia, testuinguru internazional berri horretan oinarritu zen, Sozietateen gaineko Zergaren kasuan (SZ), erkidean indarrean zegoen arauaren eta foru-araudiaren arteko desberdintasunen aurka egiteko, Europar Batasunaren Itunaren aurkako Estatuaren ustezko laguntza gisa interpretatuz. Baina, Foru gobernuak gai izan ziren frogatzeko Lurralde Historikoek duten fiskalitateari buruzko araugintza-ahalmen indartsua erantzukizun- eta autonomia-maila altuen ondorio dela, ez Estatuaren laguntza instrumentu bat.

Estatu-kideen deszentralizazio fiskal asimetrikoen kasuetan, araudi propioa duten eskualde-erakundeek erabateko autonomia izan ezkero, ez litzateke Estatuaren laguntza izango (Serrano, 2011). Baldintza hau hiru eratako autonomiaren bidez aztertzen da: autonomia instituzionala, prozedurazko autonomia eta autonomia ekonomikoa.

3. Figura. Europar Batasuneko Justizia Auztegiak ezarritako autonomia test hirukoitzaren betekizuna

Iturria: (Alonso, I., 2009). Autorearen elaborazioa.

Besterik gabe, gatazka 2008ko irailaren 11ko Europar Batasuneko Auzitegi Gorenaren bidez ebatzi zen, planteatutako zalantzak argituz. Lurralde Historikoek Sozietateen gaineko Zergari buruz araudi propioa izateko duten gaitasuna baieztatu zen, Estatuko laguntzei buruzko komunitateen arteko araudia urratu gabe, eta Europako Erkidegoen Batzordeari inolako jakinarazpenik egin behar izan gabe. Gertakari honek Ekonomia Itunari babesa eman zion, eta foru erakundeei iraunkortasuna bermatu zien Europan.

Foru erakundeen ordezkaritza Europar Batasunean

Fiskalitatea harmonizatzea subiranotasun nazionalaren gaian eztabaidatu izan da, batez ere adostasuna ezinbestekoa delako zerga-neutraltasuna bermatzeko eta Batasunaren barruko paradisu fiskalen aurka borrokatzeko. Hain zuzen ere, harmonizazio fiskala ez da berez Europar Batasunaren helburua, baizik eta tresna bat, zerga-sistemen arteko desberdintasuna Europako barne-merkatuan distortsio iraunkorrak eragiten dituen izaera eta tamaina handikoa izan ez dadin. Euskal erakunde azpi-zentralen helburua Europako zerga-harmonizazioko prozesuan protagonista aktiboak izatea da, Kontseilu Europarraren lan-taldeetan parte hartuz, ECOFIN eraketan, non EAEko zerga-eskumenetan eragina duten gaiak jorratzen baitira.

Nolanahi ere, Espainiar Estatua da Europar Batasunean baliozko solaskide bakarra, eta Europa eraikitzeko prozesuan dauden estatu kideek beren subiranotasun fiskalaren zati bat eman zieten Tratatuen ondorioz sortu ziren Europar Batasuneko erakundeei. Horrela bereganatutako eskumen fiskalak zerga jakin batzuetan edo zerga horien alderdi zehatzetan harmonizazio fiskalaren esparrura mugatzen dira. Hain zuzen ere, harmonizazio fiskalak argi eta garbi islatzen ditu estatu kideen eta foru lurralde historikoen subiranotasun fiskalari eragiten dioten mugak (Martínez, 2014), Ekonomia Itunak, 2.1.5. artikuluan, berariaz ezartzen du lurralde historikoetako zerga-sistemak Europar Batasuneko zerga-harmonizazioko arauak errespetatuko dituztela:

4. Figura. Harmonizazio Fiskala Ekonomia Itunaren 2.1.5. artikuluan

Iturria: 12/2002 Legea, maiatzaren 23koa, Euskal Autonomia Erkidegoarekiko Ekonomi Ituna onetsi duena (EAO Maiatzaren 24koa). Autorearen elaborazioa.

Esan beharra dago Europar Batasunak estatu kideen borondatezko ekintza bateratua eta koordinatua lortu duela, eta aurrerapen handia ekarri duela Europako zerga-harmonizaziorako bidean; horien artean, ECOFINeko lantaldeak nabarmendu dira. 2010eko akordio baten ondorioz, foru erakundeak Espainiako Estatuaren ordezkaritza ECOFINeko lan-taldeetan sartu ziren, Lurralde Historikoen eskumenekoak diren gaiak jorratzen diren kasuetan.

5. Figura. EAEren partaidetza ECOFINen hiru lan-taldeetan

Iturria: (Martínez, G., 2014). Autorearen elaborazioa.

D4 taldeak, Zergei buruzko gaietan jarduten duenak, interes berezia suposatzen du Foru Federalismo Fiskalari buruz hitz egiterakoan, hor sartuko litzatekeelako EBeko harmonizazio fiskalari eta Ekonomia Itunari EBk eman zion babesari buruz orain arte aipatutakoa. Europar Batasunean Ekonomia Itunari bermatu zitzaioin iraunkortasunari dagokionez, kontutan izan behar da 2016tik aurrera mugaz gaindiko enpresek EBko sistema bakar bat baino ez zutela bete beharko beren zerga-sarrerak kalkulatzeko, nazioko araudi desberdin askoren ordez.

Hain zuzen ere, Sozietateen gaineko Zergaren Zerga-oinarri Bateratuaren edo Common Consolidated Corporate Tax Base-ren (CCCTB) proposamena Europako erakundeek enpresen zerga-harmonizazio fiskalean aurrera egiteko asmoa da. Izan ere, kapitalaren berezko ezaugarriak direla eta, ekoizpen-faktore mugikor gisa, zerga-ihesarekin lotutako arazo garrantzitsuenak sortzen ditu, eta hori areagotu egiten da merkatu bateratuan kapitalen zirkulazio-askatasuna kontuan hartzen denean. EBko foroetako negoziazioen emaitza, erakundeek parte hartzearen eta bertan parte hartzeko moduaren mende egongo litzateke, eta, emaitza ebaluazio ekonomikoaren zain dagoen arren, jakina da CCCTBak eragin handia izango duela foru-eskualdeen autonomia fiskalean, baita “Business in Europe: Framework for Income Taxation” (BEFIT) erakundeak EBrako sortutako SZ zergen arau multzo bakarrak ere, zeinek estatu kideen metodoen artean erabiltzen diren zerga-egiturak eraikiko baitu. Hala ere, proposamen hauek EAEko Ekonomia Itunarekin eta Nafarroako Hitzarmen Ekonomikoekin bakarrik bateragarria izango da, baldin eta foru-lurraldeek esateko hitza badute, entzun eta negoziazioetan parte hartzen badute (Montes, 2021). Dena dela, kontutan izan behar da Espainian oztopo ugari agertzen direla, zeintzuek aukera gutxiago ematen dizkieten foru-eskualdeei adierazpen-kanal egokiak lortzeko.

Espainiakoa bezalako Estatu konposatu baten goranzko fasean erakunde azpi-zentralek duten partaidetza-maila eta -modua, ez da optimoa, ez bakarrik zerga-eskumenei dagokienez. EBren eskubidea sortzeko fasean parte-hartze eraginkorra eta aktiboa izatea da, zalantzarik gabe, berme onenetako bat, beheranzko fasean tokiko araudiak EBren aginduetara egokitzeko.  Ezin da ahaztu Ekonomia Itunaren laugarren artikuluak adierazten duena:

6. Figura. Nazioarteko partaidetza Ekonomia Itunaren 4. artikuluan

Iturria: 12/2002 Legea, maiatzaren 23koa, Euskal Autonomia Erkidegoarekiko Ekonomi Ituna onetsi duena (EAO Maiatzaren 24koa). Autorearen elaborazioa.

Azpimarratu behar da euskal subjektu politiko-juridikoek eskubidea dutela Tratatuen berri izateko, bere eskumeneko gaietan Tratatuak egiteko eskatzeko eta Konstituzioaren Lehenengo Xedapen Gehigarriak bermatutako eta legez eguneratutako eskubide historikoei eta euskal autogobernuari eragin diezaiekeenean, Konstituzioaren ordezkaritzetan parte hartzeko. Hala ere, lanean zehar hainbatetan adierazi den bezala, ordezkaritza maila eta parte-hartzea ez da nahikoa foru lurraldeek haien eskumenen arauetan eragina duten neurriei buruzko informazioa denboraz jasotzeko eta esku-hartzea gauzatzeko.

Foru ogasunen partaidetza indartzearen beharrak adibide argi bat du:  MOSS (Mini One-Stop Shop) leihatila bakarra. MOSS EB barruko azken kontsumitzaileen salmentara bideratuta dago, saltzailea establezimendurik ez duen estatu batetik saltzen ari denean. Zergaren bilketa foru ogasunetan sartzean, foru ogasunek informazio hori Estatuari bidaltzen die diruarekin, eta estatuak gainerako estatu kideei ematen die. Informazioa beste herrialdeetara iristeak bermea du bidalketa horren erantzulea estatu espainiarra delako, baina foru ogasunek jasotzen dutena ez dago hain argi.

Teorian, estatu kide batek Euskal Autonomia Erkidegoko eta Nafarroako kontsumitzaileen Espainiara bidaltzen duen guztia foru ogasunei bidaltzen zaie. Nolanahi ere, foru lurraldeak gutxiagotasun-egoeran daude, nahiz eta errealitatean estatuaren zerga-gaitasun berdinak dituzten. Izan ere, foru ogasunek kudeaketa-ahalmen osoa dutenez zerga-sistema propioaren gainean, ez lukete zertan gobernu zentralaren ekintzen mende jardun. Hain zuzen ere, logikoena litzateke plataforma komun bat izatea foru ogasunek informazioa eta dirua jartzea ahalbidetuko lukeena, baita zerga-jurisdikzio desberdinen informazio guztia plataforma horren bidez jasotzea ere.

7. Figura. Nazioarteko partaidetza Ekonomia Itunaren 4. artikuluan

Iturria: Autorearen elaborazioa.

Foru erakundeen partaidetza-sistema hobetzeko gomendioak

Adituen arabera, nahitaezkoa da Ekonomia Itunaren ezagutzaren hedapena egitea, herriak ezingo duelako defendatu ezagutzen ez duen sistema bat, eta, hori gutxi ez balitz, politikarien artean ere, gai horri buruzko ezagutza falta orokorra dago. Horretaz gain, gizarte-laguntza eta kultura instituzional berri bat izateak aukera emango luke foru-lurraldeek fiskalitatearekin lotutako EBren erabakiak hartzeko prozesuetan parte hartzeko esparru juridiko berria aplikatzeko, zeinetarako akordioa goian aipatutako Ekonomia Itunaren Batzorde Mistoan negoziatu beharko litzateke. Modu horretan, ahotsa entzunarazteko bideak eta foru-ordezkaria ordezkaritza-burua izateko aukera sartu beharko lituzke, maila berean foru-ordezkariak eta maila bereko ordezkari zentralak sarturik, betiere administrazio zentralagandik desberdinduz. Foru sisteman barneratzen ez diren instituzioei dagokienez, Europar Batasunak eskualdeekin duen konpromisoa handitu beharko luke, eta Espainiako erreforma federalaren ideiak kultura instituzionala zabaltzen eta lantzen lagun lezake, benetan aplikatzen bada. Izan ere, nahiz eta eskualde-identitatea nortasun nazionala baino indartsuagoa izan nazionalitate historiko batzuetan, erakundeen espiritua nahiko bateratua izaten jarraitzen du (Montes, 2021).

8. Figura. Europar Batasunean Foru lurraldeen partaidetza indartzeko gomendioak

Iturria: (Montes, A., 2021). Autorearen elaborazioa.

Gainera, ezin da ahaztu Eusko Legebiltzarrak 2018an planteatu zuen euskal autogobernuaren eguneratzeak, bere estatutu politiko berriaren eskumen-funtsaren arabera, Euskadik Europar Batasunean, nazioarteko erakunde eta erakundeetan duen ordezkaritza-gaitasuna onartuko zuela, bai eta nazioarteko proiekzioa eta kanpo-harremanak ere. Azken finean, Europar Batasuneko organo eta erakundeetan zuzenean parte hartzea aipatzen zuen, baita subjektu politiko-juridikoak Ekonomiako Europar Batasuneko Kontseiluan parte hartzea Euskal Autonomia Erkidegoaren eskumeneko zerga-gaiekin zerikusia duten lan-taldeetan, eta Eusko Jaurlaritzak eta Lurralde Historikoek Europar Batasunaren Justizia Auzitegiaren aurrean legitimazio aktiboa izatea, besteak beste.

9. Figura. Foru gobernuak Europar Batasuneko maila anitzetako gobernantza fiskalean – Laburpen grafikoa

Iturria: Autorearen elaborazioa.

Ondorioak

Europar Batasuneko erabakietan, zerga-erabakietan batez ere, foru erakundeen parte-hartzea nahitaezko faktorea da, bai estatu kideetan erakundeen oreka mantentzea suposatzen duelako, bai Europar Batasunaren demokratizazio-prozesua hobetzen duelako. Izan ere, Ekonomia Itunaren garrantzia azpimarratzea funtsezkoa da, lurralde historikoek eratorritako eskubide historikoa ere badelako Europar Batasunean herritar desberdinen arteko elkarbizikidetza bermatzeko zutabeetariko bat, erakunde azpi-zentralen autonomia eta erabaki-ahalmena errespetatzearen garrantziaren adibide argia. Hau jakinik, zentzuzkoa da foru erakundeek merezi duten partaidetza eskatzea, zuzenean eta zeharka eragiten dizkion gaietan esateko hitza edukitzea, baita entzun eta negoziazioetan parte-hartzeko eskubidea ere. Horretarako, adierazi diren jarraibideak kontutan hartuz, lehentasuna da eraldaketak egitea, ez bakarrik Estatuaren eta Europar Batasunaren konpromisoaren aldetik, baizik eta euskal gizartearen aldetik ere.

Informazio iturriak eta bibliografia

• 12/2002 Legea, maiatzaren 23koa, Euskal Autonomia Erkidegoarekiko Ekonomi Ituna onetsi duena (EAO Maiatzaren 24koa).
• Ad Concordiam. (2021). Ad Concordiam acercamos el Concierto Económico. https://conciertoeconomico.org
• Alonso, I. (2009). El respaldo europeo al Concierto Económico Vasco. Zuzenbidearen Euskal Akademia – Academia Vasca de Derecho.
• Peeters, B. (2012). The Repartition of Tax Powers in Federal States within the Context of the European Union. ec TAX.
• Erkoreka, M., Larrazabal, S., Martínez, G., eta Rubí, J. (2019). La participación de las entidades sub-estatales en el escenario de gobernanza multinivel fiscal y financiera de la Unión Europea. Balance crítico y propuestas de futuro desde la experiencia vasca. (185-514). Europa de las regiones y el futuro Federal de Europa. Consejo Vasco del Movimiento Europeo, EuroBasque.
• Erkoreka, M. (2018). The Basque and Swiss Fiscal System Building. In Martínez, G. eta Irujo, X. (Eds.), International Perspectives of Fiscal Federalism: The Basque Tax System. (119-135). Centre of Basque Studies-University of Nevada, Reno.
• Eurostat. (2021). NUTS Maps – NUTS – Nomenclature of territorial units for statistics. https://ec.europa.eu/eurostat/web/nuts/nuts-maps
• Lambarri, C. eta Larrea, J. (1991). Financiación de las instituciones de la Comunidad Autónoma del País Vasco. El Cupo. Herri-Arduralaritzaren Euskal Erakundea, Instituto Vasco de Administración Pública.
• Martínez, G. (2014). La participación de las Instituciones vascas en los grupos de trabajo del ECOFIN. In Concierto económico y derecho de la Unión Europea (pp. 208-232). Instituto Vasco de Administración Pública= Herri Arduralaritzaren Euskal Erakundea.
• Montes, A. (2021). Foral tax autonomy on corporate income tax and european harmonization. Ad Concordiam.
• Serrano, S. (2011). La incidencia de las ayudas de Estado en las cooperativas vascas. Revista vasca de economía social – Gizarte ekonomiaren euskal aldizkaria, 7, 111-153.
• Uriarte, P. L. (2016). Nuestro Concierto: claves para entenderlo.
• Committee of the Regions. (2021). https://cor.europa.eu/es/about/Pages/default.aspx (2021eko azaroan atzitua).
• Bektoreak: Freepik. (2021). Graphic resources for everyone. https://www.freepik.com

Nerea Urrutia

Itun Ekonomikoaren eta Foru Ogasunen Ikerketarako Agiritegiaren kolaboratzailea (UPV/EHU)

Artikulua deskargatu PDFan