José Luis Etxeberria Monasterio, Letrado/Jefe jubilado de la Diputación Foral Bizkaia, ha elaborado el siguiente artículo con motivo del 144 aniversario del primer Concierto Económico.
Introducción
El 1.3.1878 se publicaba en Gaceta Madrid (hoy BOE), el primer Concierto Económico aprobado por decreto de 28 de febrero de 1878 – BOE.es
Por eso he preparado escrito con un análisis de los cambios con el vigente Concierto Económico y con las leyes y sentencias mas relevantes del Concierto actual.
PRIMERO: El primer CONCIERTO ECONOMICO es un mero Decreto, que comienza así 28 de febrero de 1878 – BOE.es
SEÑOR: Establecida la unidad constitucional en las Provincias Vascongadas; verificada la primera quinta, y estándose llevando a cabo los preliminares de la del presente año con la misma regularidad que en las demás del Reino, faltaban que entrasen aquellas en el concierto económico: faltaba que, cuantas manifestaciones tributarias se consignasen en los presupuestos generales del Estado, y cuantos gravámenes pesasen sobre la propiedad, la industria y el comercio, afectasen de igual modo a los naturales de aquel país que al resto de los españoles………..(fin cita)
SEGUNDO: El sistema se vería prorrogado en 1887, 1894, 1906 y 1925 hasta la dictadura de Franco. El régimen de los conciertos económicos permitió una amplia autonomía administrativa a las diputaciones, que fue aprovechada para desarrollar actividades en el ámbito educativo, beneficencia, carreteras, ferrocarriles y orden público (miñones y miqueletes). Así, las diputaciones acercaron a la Administración al ciudadano y las provincias disfrutaron de unos servicios de mayor calidad.
TERCERO: El sistema de Concierto se suprimió para Guipúzcoa y Vizcaya en plena guerra civil, mediante el Decreto ley de 23 de julio de 1937 y en el preámbulo de esta norma se justificaba tal supresión como castigo a que tales provincias se alzaron en armas contra el “Movimiento Nacional”. Posteriormente un Decreto ley de 6 de junio de 1968 y otro de 30 de octubre de 1976 derogarían tal disposición.
- a) Decreto-ley 247. Disponiendo que desde el día 1.º de julio próximo la gestión y recaudación de todas las contribuciones, rentas e impuestos del Estado se realizará en las provincias de Guipúzcoa y Vizcaya, con arreglo al régimen común vigente, en la forma que establecen las disposiciones de la Hacienda pública, quedando, por tanto, sin efecto, en aquellas provincias, el régimen concertado con sus Diputaciones que, en materia económica, estaba vigente en la actualidad
- b) Decreto-Ley 6/1968, de 6 de junio, por el que se modifica el preámbulo del de 23 de junio de 1937.
- c) Real Decreto-Ley 20/1976, de 30 de octubre, por el que se deroga el Decreto-Ley de 23 de junio de 1937, sobre régimen económico-administrativo de las provincias de Guipuzcoa y Vizcaya.
CUARTO: El restablecimiento del Concierto Económico se realizó por Ley 12/1981, de 13 de mayo, por la que se aprueba el Concierto … renovado con vigencia indefinida por Ley 12/2002, de 23 de mayo
Recientemente se ha completado con la Ley 1/2022, de 8 de febrero, por la que se modifica … – BOE.es
TEXTO CONSOLIDADO CONCIERTO ECONOMICO 15.3.2022
Ley 12/2002, de 23 de mayo, por la que se aprueba … – BOE.es
QUINTO: Existen importantes diferencias entre el Concierto de 1878 y el actual.
1ª) A diferencia de los Conciertos anteriores, el actual y vigente es una Ley no mero Decreto. Y es una Ley 12/2002, de 23 de mayo, amparada constitucionalmente en la Disposición Adicional 1ª Constitución , .
Primera: La Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales. La actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía. Disposiciones adicionales – Constitución Española
Así lo reconocen las importantes STC 76/1988 y la 118/2016 relativa a la Ley Orgánica 1/2010.
SENTENCIA 76/1988 de 26 de abril sobre la LTH
…..Tal fue el caso de cada una de las Provincias Vascongadas y de Navarra. En lo que atañe a las primeras -sobre cuyos derechos históricos versa el recurso de inconstitucionalidad a resolver- sus respectivos regímenes forales se vieron afectados por la Ley confirmatoria de 25 de octubre de 1839, y, posteriormente, por la Ley de 21 de julio de 1876, que vino a suprimir gran parte de las particularidades forales aún existentes, si bien las tres provincias vascongadas mantuvieron, a partir del Real Decreto de 28 de febrero de 1878, que aprueba el primer Concierto Económico, un régimen fiscal propio, interrumpido respecto a Vizcaya y Guipúzcoa por el Decreto-ley de 23 de junio de 1937, pero que se mantuvo en la provincia de Alava.
Sentencia 118/2016, de 23 de junio de 2016 (BOE núm. 181, de 27 de julio de 2016). sobre Ley Orgánica 1/2010 conocida como del Blindaje del Concierto Económico.
….[De esta manera, una de las peculiaridades que han tenido las provincias vascas a lo largo de la Historia (comúnmente conocidas, junto con Navarra, como “territorios históricos” o “territorios forales”), y, por tanto, uno de los “derechos históricos” que la Disposición adicional primera de la Constitución “ampara y respeta”,] ………[es lo que se ha conocido como el “régimen de concierto económico”, que se integra en el núcleo del régimen foral y que se caracteriza por la existencia de «un régimen fiscal propio», que no hace sino salvaguardar determinadas peculiaridades de su «autogobierno territorial» o de su «foralidad»
2ª) Además, el Concierto Económico pertenece al “núcleo intangible de la foralidad” definido en SENTENCIA 76/1988 al estar expresamente citado en el articulo 41 del Estatuto de Autonomía del País Vasco (EAPV)
SENTENCIA 76/1988…….El contenido de esa garantía foral, que aparece así como punto de referencia obligado para la aplicación e interpretación de las disposiciones del Estatuto de Autonomía, viene expresado en su art. 37, apartados 3 y 4. Y esto se lleva a cabo en forma que en manera alguna puede considerarse «meramente enunciativa» o ejemplificativa, como mantienen los recurrentes. Por el contrario, viene a precisar dos tipos de competencias que corresponden a los territorios históricos:
- a) Competencias exclusivas que derivan directamente del Estatuto: Se trata de las especificadas nominalmente en el apartado 3, subapartados a) a e), y de las comprendidas en el primer inciso del subapartado 1), «todas aquellas que se especifiquen en el presente Estatuto».
- b) Competencias que habrán de precisarse a través de la actuación concreta de los poderes de la Comunidad, y que comprenden, tanto competencias exclusivas «que les sean transferidas» [art. 37.3 f)], sin que el Estatuto precise por parte de quién, como «el desarrollo normativo y la ejecución, dentro de su territorio, de las materias que el Parlamento Vasco señale» (art. 37.4).
Aparecen así definidos un núcleo intangible, por prescripción estatutaria, del contenido del régimen foral -y que resulta por tanto ser el mínimo sin el que desaparecería la misma imagen de la foralidad– y, además, un ámbito de expansión de ese régimen, que se hace depender de la actuación de otros órganos. Se contempla pues la posibilidad de transferencia o atribución de competencias adicionales al núcleo de la foralidad, competencias que pueden derivar, bien del Estatuto de Autonomía, bien de los procedimientos previstos en el art. 150.1 y 2 de la Constitución (fin cita stc 76/988)
EAPV…Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, de Estatuto de …
Artículo 41.
- Las relaciones de orden tributario entre el Estado y el País Vasco vendrán reguladas mediante el sistema foral tradicional de Concierto Económico o Convenios.
- El contenido del régimen de Concierto respetará y se acomodará a los siguientes principios y bases:
- a) Las Instituciones competentes de los Territorios Históricos podrán mantener, establecer y regular, dentro de su territorio, el régimen tributario, atendiendo a la estructura general impositiva del Estado, a las normas que para la coordinación, armonización fiscal y colaboración con el Estado se contengan en el propio Concierto, y a las que dicte el Parlamento Vasco para idénticas finalidades dentro de la Comunidad Autónoma. El Concierto se aprobará por Ley.
- b) La exacción, gestión, liquidación, recaudación e inspección de todos los impuestos, salvo los que se integran en la Renta de Aduanas y los que actualmente se recaudan a través de Monopolios Fiscales, se efectuará, dentro de cada Territorio Histórico, por las respectivas Diputaciones Forales, sin perjuicio de la colaboración con el Estado y su alta inspección
3ª) La reciente STC es también especialmente relevante, en razón de la exclusividad que establece en relación con los territorios históricos vascos y Navarra. El Pleno del TC declara la inconstitucionalidad de varios artículos de la Ley 8/2018 de Actualización de los Derechos Históricos de Aragón. Texto de la sentencia
La premisa argumental de la sentencia es que los derechos reconocidos a los territorios históricos –Comunidad Autónoma del País Vasco y Comunidad Foral de Navarra- por la disposición adicional primera de la Constitución, no son extensibles a otras Comunidades Autónomas aunque hayan asumido las mismas competencias que aquellos. Recordando que la extensión a otros territorios del ámbito de aplicación de la DA 1ª CE no es constitucionalmente admisible si se pretende en el marco de la reforma de un Estatuto de Autonomía, se afirma que ha de rechazarse, con mayor razón, si se intenta la llamada “actualización de los derechos históricos”, por vía de legislación ordinaria, como es el caso de la Ley aragonesa 8/2018.
4ª): Además el Concierto económico tiene el aval del TJUE C-428/06 – CURIA – Lista de resultados Sentencia del TJUE de 11 de setiembre de 2008, que avalo el Concierto Económico en Europa, EUR-Lex – 62006CJ0428 – EN – EUR-Lex ,
En la misma se reconoce que los Territorios Históricos vascos gozan de:1.)- Autonomía institucional al estar recogida, tanto en la Constitución española, como en el Estatuto de Autonomía del País Vasco; 2).- Autonomía de procedimientos, pues sus Normas forales no pueden ser vetadas por el Estado y 3.)- Autonomía Económica pues el menor ingreso que pueda suponer un tipo inferior tributario no es en modo alguno compensado por el Estado, asumiendo los Territorios Históricos el riesgo del ingreso.
Y el TS reconoce: STS 27-11-2013 se afirma: En el presente caso, desde el momento que se confirma que las instituciones del País Vasco asumen las pérdidas de recaudación de sus medidas fiscales, sin que el coste haya sido trasladado al Estado, no cabe hablar de infracción del principio de solidaridad. Tampoco de los restantes principios invocados en cuanto han de ser entendidos desde las exigencias que impone la propia pervivencia de los sistemas forales reconocidos por la Constitución, debiendo reconocerse que lo que en realidad se cuestiona es la capacidad normativa de los territorios históricos, a pesar de establecer la normativa impugnada una regulación general de aplicación a todas las sociedades sometidas a la normativa foral. «
QUINTO: Finalmente, también se consiguió la aprobación de la Ley Orgánica 1/2010, de 19 de febrero, del “blindaje del Concierto económico”, por la que el control jurisdiccional de las normas forales fiscales se atribuye al Tribunal Constitucional. STC 118/2016 relativa a la Ley Orgánica 1/2010
Artículo primero. Modificación de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.
Se añade una nueva disposición adicional quinta: «Disposición adicional quinta (nueva). 1. Corresponderá al Tribunal Constitucional el conocimiento de los recursos interpuestos contra las Normas Forales fiscales de los Territorios de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, dictadas en el ejercicio de sus competencias exclusivas garantizadas por la disposición adicional primera de la Constitución y reconocidas en el artículo 41.2.a) del Estatuto de Autonomía para el País Vasco (Ley Orgánica 311979, de 18 de diciembre). El Tribunal Constitucional resolverá también las cuestiones que se susciten con carácter prejudicial por los órganos jurisdiccionales sobre la validez de las referidas disposiciones, cuando de ella dependa el fallo del litigio principal……
La antes citada STC 118/2016 , de 23 de junio de 2016, desestimo los recursos de inconstitucionalidad de la Rioja y Castilla León contra esa ley. Sentencia 118/2016, de 23 de junio de 2016 (BOE núm. 181, de 27 de julio de 2016)., desestimo los recursos de inconstitucionalidad de la Rioja y Castilla León contra esa ley. El TC entiende que las normas forales presentan una singularidad que resulta relevante: están amparadas por la disposición adicional primera de la Constitución y sustituyen a las leyes tributarias estatales en los tres Territorios Históricos.
Conclusiones
- El Concierto Económico, es, por tanto, un derecho histórico de los territorios forales y es la columna vertebral de nuestra autonomía vasca. Atribuye capacidad normativa fiscal a las Juntas generales y de gestión tributaria a Diputaciones forales.
- A diferencia de los Conciertos anteriores, el actual y vigente es una Ley no mero Decreto. Es una Ley amparada constitucionalmente en la Disposición Adicional 1ª Constitución Ley 12/2002, de 23 de mayo, por la que se aprueba … – BOE.es
- Además, el Concierto Económico pertenece al “núcleo intangible de la foralidad” definido en SENTENCIA 76/1988 al estar expresamente citado en el artículo 41 del Estatuto de Autonomía del País Vasco (EAPV
- El Concierto Económico vigente tiene el aval del TJUE C-428/06 – CURIA – Lista de resultados Sentencia del TJUE de 11 de setiembre de 2008, que avalo el Concierto Económico en Europa, EUR-Lex – 62006CJ0428 – EN – EUR-Lex ,
- Finalmente, también se consiguió la aprobación de la Ley Orgánica 1/2010, de 19 de febrero, del “blindaje del Concierto económico”, por la que el control jurisdiccional de las normas forales fiscales se atribuye al Tribunal Constitucional. STC 118/2016 relativa a la Ley Orgánica 1/2010
- La reciente STC que declara la inconstitucionalidad de varios artículos de la Ley 8/2018 de Actualización de los Derechos Históricos de Aragón es también especialmente relevante, en razón de la exclusividad que establece en relación con los territorios históricos vascos y Navarra. Texto de la sentencia
Epílogo
Hoy se puede decir, tras no pocos avatares y problemas, que el Concierto Económico, reconocido constitucionalmente, se encuentra razonablemente amparado y protegido en el ámbito jurídico procesal, tanto ante el Tribunal Superior Justicia País vasco (TSJPV), como ante el Tribunal Supremo (TS) y el Tribunal Constitucional (TC), como incluso ante el Tribunal Justicia Unión Europea (TJUE).
Por ello, hoy es más necesario que nunca seguir defendiendo nuestro Concierto económico.
Bilbao, marzo 2022.
José Luis Etxeberria Monasterio
Letrado/Jefe (jubilado) Diputación Foral Bizkaia